Public Procurement Act : le règlement européen qui va transformer les marchés publics
Le 9 septembre 2026, la Commission européenne a adopté sa proposition de Public Procurement Act (COM(2026) 590 final – 2026/0265 COD). Ce n'est plus un projet qui circule dans les couloirs bruxellois : c'est désormais un texte officiel, qui entre dans la procédure législative ordinaire, entre Parlement européen et Conseil.
Et l'ambition affichée est considérable : remplacer les trois directives qui structurent depuis 2014 le droit européen de la commande publique — 2014/24/UE (marchés « classiques »), 2014/25/UE (secteurs spéciaux) et 2014/23/UE (concessions) — par un règlement unique, directement applicable dans l'ensemble des États membres. Pour un praticien français, c'est potentiellement la réforme la plus importante depuis l'ordonnance de 2015 et la codification de 2019.
Voici, article par article, les points qui nous paraissent devoir retenir l'attention des acheteurs publics comme des entreprises candidates aux marchés publics — étant entendu qu'il s'agit à ce stade d'une proposition, et non d'un texte adopté.
Un changement de nature juridique, pas seulement de contenu
Le point le plus structurant du texte n'est pas telle ou telle règle nouvelle : c'est l'instrument juridique lui-même. La Commission l'écrit sans détour : les trois directives de 2014 seraient remplacées par « a single, directly applicable Regulation ». L'objectif assumé est de mettre fin aux divergences introduites par les choix nationaux de transposition.
Pour la France, le changement de logique est net. Le schéma actuel — directive européenne → transposition → Code de la commande publique → interprétation du Conseil d'État et de la CJUE — laisserait place, pour les marchés entrant dans le champ du règlement, à un schéma sensiblement différent : règlement européen d'application directe → CJUE + droit national complémentaire.
Il faut cependant se garder d'une lecture trop radicale. Le règlement ne s'appliquerait qu'aux contrats dépassant ses seuils européens. Le Code de la commande publique ne disparaîtrait donc pas : la France conservera nécessairement des règles nationales, en particulier pour les marchés sous les seuils européens, l'organisation administrative des acheteurs et une partie importante de l'exécution contractuelle. Mais une part substantielle du CCP devrait être abrogée, réécrite ou reléguée au rang de disposition complémentaire d'un texte européen directement applicable. C'est une véritable européanisation directe de la commande publique.
Des seuils inchangés dans leur principe
L'article 2 de la proposition reconduit une architecture de seuils déjà connue : 5 404 000 € HT pour les travaux et les concessions, 140 000 € HT pour les fournitures et services des autorités centrales, 216 000 € HT pour les autres pouvoirs adjudicateurs, 432 000 € HT pour les secteurs spéciaux, et 750 000 € HT pour les services sociaux, de santé et d'éducation. Ces montants continueront d'être révisés périodiquement en fonction des engagements pris par l'Union dans le cadre de l'accord sur les marchés publics de l'OMC (AMP).
La rupture introduite par le texte n'est donc pas quantitative : elle est procédurale et conceptuelle.
Une refonte de l'architecture procédurale
C'est sans doute l'une des nouveautés les plus visibles du texte. L'article 31 organise la commande publique autour de trois grandes voies — la procédure ouverte, la procédure dynamique et la procédure d'innovation — auxquelles s'ajoute une procédure spécifique dans certaines circonstances. La Commission assume vouloir remplacer l'architecture traditionnelle par des procédures pouvant être utilisées, selon les besoins de l'acheteur, avec ou sans sélection préalable et avec ou sans négociation.
Cela bouscule frontalement la grille de lecture française : appel d'offres ouvert, appel d'offres restreint, procédure avec négociation, dialogue compétitif, système d'acquisition dynamique perdraient une bonne partie de leur pertinence en tant que catégories autonomes. Notre page consacrée à l'accompagnement des acheteurs qui lancent un marché public continuera bien sûr d'évoluer avec ce cadre.
La négociation banalisée
L'article 33 instaure un régime général de négociation. Les acheteurs pourraient négocier les caractéristiques non essentielles de l'offre — certains aspects techniques, les quantités, les conditions de livraison ou les conditions commerciales. C'est l'une des ruptures les plus profondes pour les praticiens français. La question qui domine aujourd'hui — ai-je le droit de recourir à une procédure négociée ? — laisserait place à une question d'un autre ordre : comment organiser juridiquement la négociation pour respecter l'égalité de traitement et la transparence ? Le risque contentieux devrait ainsi se déplacer de l'autorisation de négocier vers les modalités concrètes de la négociation.
Le sourcing consacré plutôt qu'inventé
L'article 30 prévoit que les acheteurs pourront consulter le marché en amont pour préparer leur achat — échanges écrits ou oraux, recours à des experts, sollicitation d'opérateurs économiques, démonstrations, prototypes — sans que la participation d'un opérateur à cette consultation ne compromette par principe sa candidature ultérieure.
Il faut ici nuancer l'effet de nouveauté : le sourcing et son encadrement existent déjà en droit français, où le Code de la commande publique organise depuis la codification de 2019 les études et échanges préalables avec les opérateurs économiques. Le règlement européen ne crée donc pas cette pratique ; il vient plutôt la généraliser et l'harmoniser au niveau de l'Union, ce qui devrait rassurer les acheteurs des États membres où le sourcing restait juridiquement plus incertain.
Sélection des candidats : une orientation favorable aux PME
L'article 27 restreint significativement la possibilité, pour les acheteurs, d'exiger des niveaux de capacité financière excessifs. La disposition la plus spectaculaire fixe le principe suivant : le chiffre d'affaires minimal exigé ne devrait normalement pas dépasser 50 % de la valeur annuelle estimée du marché, une dérogation restant possible mais devant être justifiée par des risques particuliers.
Le point de comparaison mérite d'être précisé. La directive 2014/24/UE autorise aujourd'hui, dans son principe général, un chiffre d'affaires pouvant atteindre deux fois la valeur estimée du marché — soit 200 %. Le droit français, cependant, avait déjà resserré cette exigence ces dernières années pour la ramener à 1,5 fois la valeur estimée du marché, soit 150 %. Le saut vers 50 % reste donc significatif pour les acheteurs français, mais il est moins spectaculaire que ne le suggère la seule comparaison avec le plafond de la directive de 2014 : la France avait déjà engagé ce mouvement de resserrement, le règlement européen l'amplifie et l'harmonise vers le bas pour l'ensemble des États membres.
Autre disposition notable : sauf justification tenant à la complexité ou à la nature du marché, l'acheteur ne pourrait plus exiger une expérience préalable de marchés publics — une évolution favorable aux entreprises souhaitant accéder pour la première fois à la commande publique. Notre page dédiée aux entreprises qui souhaitent répondre à un marché public détaille les conditions d'accès actuelles à la commande publique.
Attribution : la qualité devient structurellement dominante
L'article 98 pourrait, à lui seul, transformer une partie significative des pratiques d'achat. Le principe retenu est celui du best price-quality ratio. La qualité devrait représenter au minimum 30 % de la notation, et 50 % pour les marchés dont l'objet est intensif en main-d'œuvre — ce qui, pour de nombreuses prestations de services, revient à un plafond de 50 % pour le critère prix.
Une dérogation resterait possible lorsque la qualité peut être suffisamment garantie par les spécifications techniques ou les conditions d'exécution, à charge pour l'acheteur de justifier ce choix. Le prix seul ne serait donc pas interdit en tant que tel, mais la logique serait inversée : alors qu'aujourd'hui l'acheteur choisit librement ses critères, la règle deviendrait « prix et qualité », selon une logique proche du comply or explain. Ce mouvement s'inscrit dans la continuité d'un contentieux déjà bien identifié : voir notamment notre analyse sur l'erreur sur la méthode de notation des offres et sur le rejet d'une offre anormalement basse.
L'allotissement, de son côté, resterait central. L'article 100 impose à l'acheteur d'examiner l'opportunité de diviser le marché en lots au regard de l'accès des PME, de la dépendance à un fournisseur unique, de la résilience des chaînes d'approvisionnement et de l'innovation — et de justifier l'absence d'allotissement le cas échéant. Le mécanisme des « petits lots » serait maintenu, avec des plafonds de 80 000 € pour les fournitures et services, 1 M€ pour les travaux, dans la limite globale de 20 % de la valeur du marché.
Sous-traitance : un encadrement renforcé, dans la continuité du droit français
L'article 24 mérite d'être suivi de près par les praticiens de l'exécution contractuelle. Il prévoit que le titulaire ne pourrait pas sous-traiter la totalité du marché, ni permettre qu'il soit intégralement sous-traité à plusieurs niveaux ; l'offre devrait indiquer la part envisagée en sous-traitance et les sous-traitants pressentis, avec une identification renforcée en matière de travaux, pour certaines prestations exécutées dans les locaux de l'acheteur, pour les marchés sensibles, et lorsque la préférence européenne est mobilisée. L'acheteur pourrait également exiger que certaines tâches critiques soient exécutées directement par le titulaire.
Ce point mérite toutefois d'être resitué dans le contexte français : le droit interne prévoyait déjà, notamment au travers de la loi du 31 décembre 1975 sur la sous-traitance, qu'il n'était pas possible de tout sous-traiter et qu'il était déjà loisible à l'acheteur d'interdire la sous-traitance des tâches essentielles du marché. Le règlement européen ne fait donc pas ici figure de rupture pour la pratique française ; il en généralise le principe à l'ensemble de l'Union, avec un degré de précision supplémentaire qu'il faudra articuler avec nos CCAP et CCAG habituels.
Exécution des marchés : la refonte de l'article 106
C'est, à notre sens, la disposition la plus riche du texte pour une pratique tournée vers l'exécution contractuelle et le contentieux des avenants. Notre page consacrée à la gestion des difficultés d'exécution du marché public sera amenée à s'enrichir de ces évolutions.
Les clauses d'adaptation expressément consacrées
L'article 105 reconnaît les mécanismes d'ajustement prévus dès l'origine du contrat, relatifs aux recettes, à la demande, à l'indexation, à l'inflation, à la volatilité du coût des matières premières ou aux performances. Une adaptation mise en œuvre conformément à ces clauses ne constituerait pas une modification du marché au sens de l'article 106 — une clarification bienvenue pour les marchés de travaux, où ces mécanismes sont fréquents et parfois contestés. Le sujet rejoint directement les enjeux que nous développons dans notre article sur la révision des prix dans les marchés publics.
Le seuil unique de 15 % pour les modifications non substantielles
Le principe demeure : une modification non substantielle peut intervenir sans nouvelle mise en concurrence. Mais la Commission introduit une règle simple et lisible : toute modification ne dépassant pas 15 % de la valeur initiale du contrat serait présumée non substantielle et pourrait intervenir sans nouvelle procédure, à condition de ne pas modifier l'équilibre économique initial en faveur du titulaire. La distinction actuelle entre 10 % pour les services et fournitures et 15 % pour les travaux disparaîtrait au profit d'un seuil unique de 15 % pour tous les marchés — une simplification notable par rapport au régime issu de l'article 72 de la directive 2014/24/UE.
Des modifications substantielles resteraient par ailleurs autorisées dans certaines hypothèses : travaux, services ou fournitures supplémentaires devenus nécessaires lorsqu'un changement de titulaire n'est techniquement ou économiquement pas envisageable, ou circonstances qu'un acheteur diligent ne pouvait raisonnablement anticiper — le texte citant expressément un changement substantiel du cadre réglementaire, une évolution technologique importante, ou une perturbation, une urgence ou une crise ayant un impact économique, social ou opérationnel significatif. On reconnaît sans peine, derrière ces formulations, les enseignements tirés de la crise sanitaire, de la guerre en Ukraine et des épisodes inflationnistes récents.
La contrepartie est une exigence de traçabilité renforcée. L'acheteur devrait constituer une justification écrite détaillée démontrant la nécessité de la modification, sa proportionnalité, son incidence sur l'équilibre économique du contrat et l'allocation des risques. Les modifications dépassant 50 % de la valeur initiale devraient en outre faire l'objet d'une publication préalable, sauf urgence. Le régime gagne donc en flexibilité affichée, mais au prix d'une obligation de documentation nettement accrue — ce qui devrait nourrir un contentieux abondant autour de la notion d'« équilibre économique initial ». Cette question rejoint directement les problématiques que nous rencontrons régulièrement en matière d'avenant susceptible d'être requalifié en nouveau marché.
Une disposition mérite une attention particulière du côté des entreprises : l'article 106 § 9 prévoit que les modifications ne pourraient pas servir à remédier aux déficiences d'exécution du titulaire lorsque celles-ci ne sont pas justifiées par des circonstances indépendantes de sa volonté. Cette disposition pourrait devenir un argument de poids dans les litiges relatifs aux avenants et aux travaux supplémentaires, dans un sens qui n'est pas nécessairement favorable au titulaire défaillant.
Résiliation : de véritables règles européennes d'exécution
L'article 107 imposerait la résiliation dans certaines situations graves — notamment certaines condamnations pénales ou violations caractérisées du règlement — et instaurerait, pour les marchés présentant des risques de sécurité, une procédure contradictoire minimale avant résiliation (évaluation écrite, possibilité pour le titulaire de présenter ses observations pendant au moins dix jours calendaires). Pour les concessions, l'article 126 autoriserait une résiliation pour raison impérieuse d'intérêt général, sous contrôle de proportionnalité, avec un droit à compensation appropriée pour le concessionnaire — un mécanisme que les praticiens des concessions et délégations de service public connaissent déjà bien en droit français, mais qui gagnerait ici une assise européenne directe.
« Made in Europe » : un instrument géopolitique
L'article 73 ne se limite pas à instaurer un critère européen accessoire. Il permettrait à l'acheteur de réserver la procédure aux entreprises de l'Union ou couvertes par les accords commerciaux conclus par celle-ci, d'exiger qu'une partie ou la totalité des fournitures, services ou travaux soient d'origine européenne ou couverte, d'accorder un avantage lors de la notation aux offres européennes, et de rejeter une offre dont moins de 50 % de la valeur proviendrait de l'Union ou de pays « couverts ».
C'est un changement doctrinal assumé. Le droit européen de la commande publique s'est historiquement construit autour de la concurrence, de l'égalité d'accès, de la non-discrimination et du marché intérieur. Il devient aussi, avec ce texte, un instrument de souveraineté économique, de sécurité des approvisionnements et de politique industrielle.
Une nuance juridique importante doit toutefois être apportée : « Made in Europe » ne signifie pas nécessairement « fabriqué dans l'Union ». Le règlement distingue les opérateurs et produits européens des opérateurs et produits « couverts », c'est-à-dire ceux provenant d'États bénéficiant de l'accord AMP/OMC ou d'accords commerciaux avec l'Union. La Commission prévoit même un outil en ligne permettant de déterminer si un opérateur ou un produit est « couvert ». On parlera donc davantage, juridiquement, d'une préférence européenne élargie aux partenaires bénéficiant d'un accès garanti que d'un protectionnisme européen pur et simple.
La proposition va cependant plus loin : elle permettrait à la Commission de retirer le bénéfice de cette couverture à certains États — notamment en cas de non-respect d'engagements de réciprocité, de dépendance menaçant la sécurité d'approvisionnement, ou d'atteinte à des intérêts essentiels de sécurité économique — et, selon l'article 75, de rendre certaines préférences européennes obligatoires pour les acheteurs. C'est à ce niveau que le Public Procurement Act devient un instrument authentiquement géopolitique. À cela s'ajoute l'article 69, qui permettrait aux acheteurs, pour certains marchés sensibles, d'exiger une diversification géographique des fournisseurs, une limitation de la dépendance envers un État tiers, des stocks sur le territoire de l'Union, des plans de continuité d'activité et une traçabilité des chaînes d'approvisionnement.
Environnement, social et numérique : une généralisation, pas une découverte, pour le droit français
La logique environnementale serait intégrée à chaque étape du processus d'achat — spécifications techniques, critères d'attribution, coût du cycle de vie, conditions d'exécution — et l'article 54 permettrait à la Commission d'adopter des exigences environnementales obligatoires pour certaines catégories de produits, en absorbant des règles aujourd'hui dispersées dans d'autres textes européens (batteries, produits de construction, efficacité énergétique, technologies « net zero »).
Pour le droit français, il faut ici encore relativiser l'effet de nouveauté. Depuis le 22 août 2026, les critères et les clauses d'exécution environnementaux, ainsi que les clauses d'exécution sociales, sont déjà obligatoires dans l'ensemble des marchés publics français, en application de la loi Climat et Résilience de 2021. La France a donc anticipé, avec quelques semaines d'avance, un mouvement que le règlement européen vient désormais généraliser à l'échelle de l'Union. Les acheteurs français ne découvriront pas cette obligation ; ils la retrouveront, cette fois portée par un instrument de droit directement applicable dans les vingt-sept États membres.
Sur le plan numérique, le texte instaure des « National Public Procurement Data Spaces » articulés avec un espace européen de données de la commande publique, ainsi qu'un service d'éligibilité électronique fondé sur les données existantes des entreprises et sur le principe once only. Le DUME tel que nous le connaissons pourrait, à terme, devenir largement invisible pour les entreprises, le système vérifiant directement une grande partie des informations via les bases nationales (casier judiciaire, données fiscales, sécurité sociale, procédures collectives), avec une échéance fixée au 15 juin 2029.
Contentieux : une architecture moins bouleversée qu'on aurait pu le craindre
Point important pour les praticiens du contentieux précontractuel et contractuel : les directives Recours 89/665/CEE et 92/13/CEE ne seraient pas abrogées par cette proposition, qui les mentionne d'ailleurs expressément à propos du délai de standstill. À ce stade, l'architecture du référé précontractuel resterait donc largement préservée en droit français.
En revanche, le fond du droit invoqué devant le juge administratif deviendrait beaucoup plus directement européen, ce qui devrait mécaniquement accroître le rôle du règlement et de la jurisprudence de la CJUE dans l'argumentation contentieuse — y compris devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel français, dans le cadre du contentieux des marchés publics. Pour évaluer dès aujourd'hui vos chances de succès dans un recours précontractuel, vous pouvez utiliser notre simulateur de référé précontractuel.
Quel avenir pour le Code de la commande publique ?
On peut distinguer, à ce stade, trois blocs.
Un premier bloc de dispositions françaises devrait disparaître ou être profondément réécrit : celles qui transposent les directives en matière de procédures européennes, de sélection, d'exclusion, de critères d'attribution, de publicité européenne, de modification des marchés, de secteurs spéciaux et de concessions — une norme nationale ne pouvant, par principe, reproduire ou contredire inutilement un règlement d'application directe.
Un second bloc de droit français devrait subsister : les marchés sous les seuils européens, l'organisation des acheteurs, les règles nationales de comptabilité publique et de paiement, la sous-traitance dans ses aspects non couverts par le règlement, les CCAG, les garanties, la responsabilité contractuelle et le contentieux administratif. Nos conseils pour rédiger un CCTP sans faille juridique conserveront donc toute leur pertinence.
Reste un troisième bloc, qui constitue à nos yeux la zone la plus intéressante intellectuellement : l'articulation du règlement avec la jurisprudence administrative française relative aux contrats publics — imprévision, sujétions imprévues, indemnisation, résiliation unilatérale, modification unilatérale, décompte général et définitif, responsabilité contractuelle. Le règlement commence désormais à pénétrer ces sujets, notamment à travers son article 106 et ses règles de résiliation. Il faudra déterminer, au fil des prochaines années, jusqu'où le droit administratif français conserve son autonomie face à ce texte.
Un texte encore loin d'être stabilisé : les risques d'évolution
Il serait imprudent de commenter cette proposition comme s'il s'agissait d'un texte définitif. Deux séries de risques nous paraissent devoir être suivies de très près dans les mois qui viennent.
Le processus législatif européen
La proposition de la Commission n'est que la première étape de la procédure législative ordinaire : elle devra être négociée en parallèle par le Parlement européen et par le Conseil, avant une phase de trilogue destinée à aboutir à un texte commun. Le calendrier institutionnel actuel vise une conclusion des négociations au quatrième trimestre 2027, avec une entrée en vigueur vingt jours après publication au Journal officiel de l'Union européenne, mais une application différée de deux ans supplémentaires — ce qui reporte l'application effective au mieux au premier semestre 2029.
Entre-temps, le texte va nécessairement bouger, et sans doute de façon substantielle. Le choix d'un règlement plutôt que d'une directive retire aux États membres une marge de manœuvre à laquelle beaucoup sont attachés, ne serait-ce que pour tenir compte de traditions administratives très différentes d'un État à l'autre. Il faut donc s'attendre à ce que le Conseil — c'est-à-dire les États membres eux-mêmes — cherche à réintroduire, par voie d'amendements, des marges de transposition, des clauses de flexibilité nationale, voire des dérogations sectorielles. Le Parlement européen, de son côté, pourrait chercher à renforcer certains volets (social, environnemental, PME) tout en étant traversé par des sensibilités nationales similaires à celles du Conseil.
La question qui structurera vraisemblablement les négociations n'est donc pas faut-il simplifier le droit de la commande publique ?, sur laquelle un large consensus existe, mais jusqu'où faut-il uniformiser la commande publique européenne par un règlement directement applicable ? — question sur laquelle la Commission vient clairement de choisir l'option la plus maximaliste, et sur laquelle elle devra probablement composer.
Des pressions externes significatives, en particulier venues de Chine
Le volet « préférence européenne » du texte (articles 73, 75 et 69) est directement susceptible de cristalliser des tensions commerciales avec des États tiers dont les opérateurs ne bénéficient pas d'un accès garanti au titre de l'AMP/OMC ou d'un accord commercial avec l'Union — au premier rang desquels la Chine, qui n'a toujours pas finalisé son adhésion à l'accord AMP malgré des négociations engagées depuis le début des années 2000.
L'Union a d'ailleurs déjà expérimenté ce terrain avec son instrument relatif aux marchés publics internationaux (IPI), utilisé notamment à l'encontre d'opérateurs chinois dans le secteur des dispositifs médicaux. Le Public Procurement Act, en généralisant et en systématisant ce type de mécanisme à l'échelle de l'ensemble de la commande publique européenne, franchirait une étape supplémentaire — et il serait surprenant que cela n'appelle pas une réaction de Pékin, que ce soit par la voie diplomatique, par des mesures de réciprocité restreignant l'accès des entreprises européennes à la commande publique chinoise, ou par l'utilisation d'autres leviers commerciaux dont la Chine dispose, notamment sur les matières premières critiques et les terres rares.
Ces pressions ne viendront d'ailleurs pas uniquement de l'extérieur : certains secteurs industriels européens, dépendants de composants ou d'équipements chinois — énergies renouvelables, batteries, électronique, équipements de télécommunication —, pourraient également plaider, au cours des négociations, pour un assouplissement des mécanismes de préférence les plus contraignants, par crainte d'un renchérissement de leurs approvisionnements ou de mesures de rétorsion touchant leurs propres débouchés à l'export. Les articles consacrés à la préférence européenne comptent ainsi, à notre sens, parmi les dispositions les plus exposées à une réécriture substantielle d'ici l'adoption définitive du texte.
Ce qu'il faut retenir
À ce stade — proposition de la Commission publiée, négociations à venir, application différée de plusieurs années — rien ne change dans l'immédiat pour les marchés publics français. Mais la direction est donnée, et elle est claire : un droit de la commande publique plus directement européen, une négociation banalisée, une exécution contractuelle davantage encadrée mais aussi davantage documentée, et une commande publique assumée comme instrument de politique industrielle et de souveraineté économique.
Pour les acheteurs comme pour les entreprises, l'enjeu des deux prochaines années sera moins de s'adapter dès aujourd'hui à un texte qui n'est pas encore stabilisé, que de suivre attentivement son évolution — en particulier sur le régime de la modification des marchés et sur les mécanismes de préférence européenne, qui nous semblent les points les plus susceptibles d'évoluer d'ici l'adoption définitive.
L'accompagnement du Cabinet Sellier
Maître Erwan Sellier suit ce dossier de très près, pour le compte des acheteurs publics comme des entreprises qu'il accompagne en droit des marchés publics. Le Cabinet reviendra vers vous, dans le cadre de sa newsletter La Variante, à chaque étape significative des négociations entre le Parlement européen et le Conseil.
Pour toute question sur les conséquences de cette réforme pour vos procédures en cours ou vos contrats en exécution, contactez le Cabinet Sellier.
Cet article présente une première analyse de la proposition de règlement COM(2026) 590 final. Il ne constitue pas une consultation juridique et sera actualisée au fil des évolutions du texte.
